Sin un debate de fondo que
defina qué Estado se pretende financiar, la presión tributaria crece
cada vez más y se suman cargas que afectan la producción
En los primeros meses de 1995, el http://www.conaconsultores.com.ar/blog/?tag=impuesto-a-las-ganancias Nacional
aprobó la creación de un "fondo para el equilibrio fiscal", que iba a
financiarse por el plazo de un año con tres puntos adicionales a la
alícuota del IVA, de 18%; apenas había pasado ese año cuando otra ley
ancló el impuesto a los consumos en el nivel actual, es decir, en ese
21% que surge de sumar aquel adicional "temporario".
En la gravísima
crisis de principios de este siglo, los legisladores dieron luz verde a
otra propuesta del presidente de turno: la creación de un impuesto sobre
los créditos y débitos bancarios, con vigencia por un año. Más de una
década después, sin aquel estado de emergencia y tras nueve prórrogas,
lo recaudado por ese tributo representa cerca de 10% de los recursos
tributarios del Estado nacional. Justamente por el peso que tiene es
difícil pensar en su eliminación, aun cuando se entienda que gravar las
operaciones bancarias es una de las mayores distorsiones que tiene el
esquema fiscal.
Que lo transitorio se convierta en permanente es algo
constante en la historia tributaria argentina. En sí mismo, el hecho de
que surja en una crisis y por un plazo, nada dice acerca de cuán
adecuado o no es un impuesto. El caso más antiguo de prórrogas sucesivas
es el de Ganancias. Su origen es el tributo sobre los réditos, creado
en 1932 durante la presidencia de Agustín P. Justo y por la urgencia de
los efectos de la crisis mundial. Se dispuso que regiría sólo durante
1933. Ochenta años después, los entendidos en temas tributarios no
pensarían en "jubilarlo", aunque sí advierten que si bien es el impuesto
más equitativo en la teoría, en la práctica y por falta de
actualización en un contexto inflacionario, se ha vuelto distorsivo.
El problema es que en las últimas décadas, con la
llegada de un impuesto tras otro, la presión fiscal subió hasta ubicarse
cerca de 40% del PBI y entronarse como la más elevada de la región
-clara desventaja competitiva-, sin que haya mediado un debate para
consensuar, en primer lugar, qué tipo de Estado se elige tener y, a
partir de allí, pensar cómo darle recursos con un principio de equidad,
para cumplir con sus funciones.
Sólo en la última década, la presión tributaria (total
recaudado) trepó de 24 a casi 40% del PBI. Sin planificación de largo
plazo, se acrecentó además la centralización del manejo de los recursos,
y la caída del porcentaje de dinero de impuestos nacionales repartido
entre las jurisdicciones tuvo, como contrapartida, una multiplicación de
cargas provinciales y municipales y una suba de las tasas.
Lo cierto es que las imposiciones que llegan este año a
una Argentina que volvió a caer en déficit fiscal -el tributo sobre
dividendos y transferencias de acciones, y el que tiene un trámite
legislativo avanzado y que pesará, entre otros bienes, sobre vehículos y
motos de valor superior a $ 170.000 y $ 22.000 respectivamente- se
sumarán a un esquema en el que los contribuyentes suelen ser alcanzados
por varias decenas de impuestos diferentes, entre directos e indirectos,
para alimentar las arcas del municipio, la provincia o la Nación.
El carácter temporario de algunos tributos tiene una
explicación en la Constitución. "«A la Nación se le reservaron los
impuestos al comercio exterior, mientras que los directos [como
gravámenes sobre ingresos] les corresponden a las provincias porque en
ellas se producen los ingresos»: así comenta Alberdi el artículo 4 de la
Constitución", dice Roberto Cortés Conde, profesor de la Universidad de
San Andrés. Otro artículo, el 75, dispone que el Congreso puede imponer
contribuciones directas "por tiempo determinado" con alcance nacional y
bajo determinadas circunstancias. Para el abogado constitucionalista
Gregorio Badeni, la práctica de prórrogas constantes es constitucional,
pero responde a un sistema que "corroe el principio de un Estado
federal".
"Por lo general, cada parche tributario se aplicó por
fuera del sistema de coparticipación federal, lo que afectó la relación
financiera entre la Nación y las provincias", observa el economista
Marcelo Capello, presidente del Ieral de Fundación Mediterránea. "La
mayoría de los cambios no se dio en el marco de una meditada reforma
para el largo plazo, sino al calor de las crisis o situaciones de
emergencia, y generalmente con carácter transitorio; a la salida de la
crisis esos ingresos se consolidan en mayor gasto público y entonces se
argumenta la imposibilidad de eliminarlos", agrega.
El impuesto con mayor participación en la masa de
recursos tributarios es el IVA, vigente desde 1975. "Se creó en
sustitución de dos impuestos sobre ventas, uno nacional y otro
provincial, con una alícuota de 13%", explica César Litvin, presidente
del Instituto Tributario. No pasó mucho tiempo para que la tasa subiera a
16% y para que las provincias crearan un impuesto a las actividades
lucrativas, llamado Ingresos Brutos.
Ingresos Brutos es uno de los tributos más
inequitativos en tanto que no mide la capacidad contributiva, y en los
últimos años, elevó su incidencia en los precios de una manera muy
significativa (ver aparte).
Al IVA que grava el consumo en general, se agregan los
tributos sobre consumos específicos. El segmento de impuestos internos
sumó, en los últimos tiempos, muchos cargos bajo el argumento de una
emergencia o de la necesidad de financiar algo concreto. Pero la puerta
de salida quedó por lo general cerrada (una excepción, en 2000, fue el
impuesto para el fondo de incentivo docente, eliminado antes de lo
previsto).
Así es como hoy rige, por ejemplo, un impuesto
"adicional de emergencia sobre cigarrillos", dispuesto por tres años a
partir de 1996, o el tributo sobre el gasoil y el gas licuado para autos
creado en 2005, cuya vigencia llegaba a diciembre de 2010 y que está
prorrogado hasta 2024, según recuerda un informe del Ieral. También se
pagan cargos específicos al ir al cine (desde 1968 hay un impuesto de
10%); al contratar una póliza de seguros; al hablar por celular (4% de
la facturación desde 2000 y otro 1% desde 2010 para la promoción de
deportes de alto rendimiento); al encender algo eléctrico (6 por mil de
la factura, con destino a obras para el tendido de red en Santa Cruz),
entre muchos otros casos. Cargar combustibles, por su parte, es
aportarle al fisco alrededor de uno de cada dos pesos que quedan en el
surtidor.
Comprar pasajes al exterior, desde 2005, tiene un
impuesto de 5% sobre el precio. En forma más reciente, se sumó el
recargo de 15, luego de 20 y ahora de 35%, que pesa sobre las compras
con tarjetas en el exterior y ahora también sobre la adquisición de
divisas para viajar. Aunque formalmente sea un anticipo de Bienes
Personales o Ganancias, hay quienes lo leen de otra forma. "Es un
impuesto al gasto que puede ir como pago a cuenta" de otros tributos,
sostiene Guillermo Pérez, CEO del Grupo GNP, para quien sería
conveniente "un tipo de cambio adecuado" antes que afectar el sistema
tributario.
Hace falta, advierte el tributarista, una reforma
general y gradual, que sólo es viable si se acompaña de medidas sobre el
gasto público, los subsidios y el combate a la economía informal. "Por
IVA y Ganancias, hoy distorsivos, se recauda más de 14% del PBI, y por
los derechos de exportaciones e importaciones, un 5%; en ambos casos son
cargas que afectan la competitividad e interfieren en el clima de
negocios", considera.
Equidad, materia pendiente
"Un impuesto es distorsivo cuando no tiene en cuenta la
capacidad contributiva de quien lo paga", puntualiza Fausto Spotorno,
economista de Ferreres & Asociados, que pone la mira en otro eje de
desigualdad: el alto grado de evasión. "Si se resta del PBI la economía
informal, la presión sobre los que efectivamente pagan impuestos es de
65 por ciento", concluye. A esa cifra se llega con el dato oficial del
PBI. Litvin agrega que, si se toma en cuenta el producto bruto según
cálculos de consultoras privadas, el índice trepa a 74 por ciento.
El segundo impuesto en importancia para la recaudación
es Ganancias. "Es el impuesto más equitativo en la teoría, pero en la
Argentina se ha convertido en distorsivo; hoy desmotiva la realización
de horas extras o los ascensos en el trabajo, porque gran parte del
mayor esfuerzo se lo lleva el fisco", analiza Litvin. El "efecto tóxico"
se da por la falta de actualización adecuada -frente a la inflación y
las recomposiciones salariales- no sólo de los niveles de sueldos
gravados, sino también de los valores de ingresos máximos que definen
que se aplique una alícuota u otra, y de las deducciones posibles.
La carga de la mochila de Ganancias tiene como
contrapartida -al igual que la creación de impuestos- el mayor gasto
público. La mitad de la suba en la última década se dio por subsidios
(dirigidos a la población sin contemplar la situación social) y por
personal (el empleo público creció más de 50% desde 2003). "Tal aumento
tiene que financiarse de alguna manera: en la década del 80 se lo hacía
con inflación, lo que condujo a la hiperinflación; en los 90 se recurrió
al endeudamiento, con el consecuente default y canje de deuda; en la
última década creció la presión fiscal, tanto efectiva como legal",
repasa Humberto Bertazza, presidente del Consejo Profesional de Ciencias
Económicas de la Ciudad de Buenos Aires. La Argentina tuvo, en la
visión de Bertazza, varias reformas que actuaron como "parches a un
cúmulo de impuestos" y que no llegaron a conformar un sistema
tributario.
Para este año, un cálculo del Ieral ubica en 50,2% del
PBI el gasto público consolidado, si se suman los tres niveles
gubernamentales. Una década atrás el índice no llegaba a 30 por ciento.
"Eso se financió con una presión tributaria récord y aun así, reapareció
el déficit fiscal, con lo cual volvió la asistencia del Banco Central
al Tesoro vía emisión de dinero", señalan en el Ieral. Un círculo que se
cierra con mayor inflación.
Tercera en volumen de recursos aportados al fisco
(excluyendo los aportes a la seguridad social), la carga por derechos de
exportación se considera desacertada por sus efectos sobre la
competitividad. "Estos impuestos son un desincentivo para la producción y
centralizan la imposición", observa José Anchorena, director de
Desarrollo Económico de la Fundación Pensar.
Agrega que la fuerte suba
de la presión impositiva tiene que ver con la situación internacional
favorable para el país, ya que el precio de la soja y otros bienes que
se exportan hicieron que aumentaran los recursos. "Los derechos a la
exportación se pusieron en la crisis, después se quedaron y además
subieron", recuerda.
Detrás del cuarto puesto en volumen de recaudación
-ocupado por el impuesto sobre débitos y créditos bancarios- aparece
Bienes Personales, una carga que si bien apunta a la riqueza no está
exenta de críticas. Creado en 1991 para regir por nueve años y
prorrogado tres veces, a este impuesto se le cuestiona que no considere
las deudas que reducen el patrimonio, y que no esté actualizado por
inflación, con lo cual se tributa por un patrimonio muy inferior que el
que obligaba a pagar años atrás.
La inflación de la última década le aportó más
desequilibrio a un régimen sin planificación. Es cierto que el Estado
asumió un rol más activo en temas como el pago de prestaciones sociales,
pero también lo es que se sobredimensionó en gran parte por motivos más
partidarios que de eficiencia general, y que destina millones a quienes
no los necesitan, con sus monumentales subsidios..
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